Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Vilar Brisa do Mar

Processo: 5/2009
Data do Acórdão: 28 – 05 – 2009
Tribunal: 2º Secção
Relator: Fausto Dias
Descritores: Classificação do projecto como PIN+; Obrigatoriedade de AIA; Necessidade de licença industrial; Não sujeição a licença ambiental; Audiência dos Interessados
Sumário: I – Os autores, a Associação “Binóculos Felizes”, organização não governamental do ambiente, requereu acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos, cumulada com pedido de condenação da administração à prática do acto devido, pois considerou ter sido feita através de um procedimento ilegal a instalação e localização de um parque eólico em Vilar Brisa do Mar.
II – A área do Monte dos Vendavais encontra-se integrada numa área da Rede Natura 2000, sendo, por isso, considerada Zona de Protecção Especial.
III – É válida a classificação do projecto como PIN+.
IV - Não é necessária a emissão de licença ambiental, e quanto ao alvará, encontra-se devidamente regularizado.
V – Obrigatoriedade de AIA.
Nº Convencional: JTAF000P41376
Nº de Documento: BF13851865
Autores: A Associação “Binóculos Felizes”.
Réus: Presidente da Câmara de Vilar Brisa do Mar
Sísifo,SA.
Votação: Unanimidade



Decisão do texto integral:
Acordam no Tribunal Administrativo e Fiscal de Vilar Brisa do Mar:
1. A Associação “Binóculos Felizes”, pessoa colectiva de direito privado com sede na freguesia de Monte dos Vendavais, concelho de Vilar Brisa do Mar, registada sob o número 123456789 no R.N.P.C. requereu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Vilar Brisa do Mar, acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos, cumulada com pedido de condenação da administração à prática do acto devido, contra:
Presidência do Conselho de Ministros, o Presidente da Câmara Municipal de Vilar Brisa do Mar e a empresa Sisífo, SA.

2. A Autora alegou, resumidamente, que a instalação e localização do parque eólico em Vilar Brisa do Mar foram feitas através de um procedimento ilegal em que a Avaliação do Impacto Ambiental (AIA) foi preterida. Nomeadamente:
- O acto de dispensa de AIA foi emitido por entidade que não era competente para o efeito, pelo que o alvará de instalação emitido ao abrigo do mesmo não é válido, pois tem de ser emitido pela Câmara Municipal, não podendo este poder ser delegado no seu Presidente;
- Foram violados os procedimentos respeitantes à declaração como PIN+ do projecto e à AIA.
Concluiu assim a autora que todos os factos por ela alegados prejudicam de forma gravosa a conservação de sítios da Rede Natura 2000.

2.1. Fundamentos:
- A localização do Parque Eólico encontra-se numa área da Rede Natura 2000, zona de protecção especial da Ribeira do Verde Gaio;
- O licenciamento não foi procedido de necessário estudo de AIA;
- A poder ser qualificado como projecto PIN+, não foi seguido o procedimento típico desses projectos de acordo com o art.º 3 nº1 do Decreto-Lei 285/2007, de 17 de Agosto;
- Foi violado o princípio da precaução que se impõe no âmbito do Direito do Ambiente pela sua associação ao princípio da prevenção, constante do art.º 66 nº2 alínea a) da CRP e do artº3 da LBA;

- A instalação do parque eólico para produção de energia está sujeita a licença industrial, de acordo com o artº1 do Decreto-Lei 209/2008, de 29 de Outubro, mais anexo I, Secção B, Divisão 35 do Decreto-Lei 209/2008, conjugado com os artigos 2º alínea a) e 3º nº1 do mesmo diploma;
- Está também sujeito a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e consequente licença ambiental, uma vez que para haver dispensa de procedimento de AIA é necessário um requerimento dos interessados, nos termos do art.º 3 do Decreto-Lei 69/2000, que deverá ser apresentado conjuntamente com o requerimento previsto no art.º 3 do Decreto-Lei 285/2007, junto da CAA-PIN;
- Considera a Autora que, mesmo que estivessem reunidos os requisitos para apresentação daqueles requerimentos, o órgão competente para os analisar seria CAA-PIN e não o Presidente da Câmara de Vilar Brisa do Mar. Assim sendo, o projecto nunca poderia ser classificado como PIN+;
- A emissão de acto administrativo de dispensa de AIA por parte do Conselho de Ministros padece de vício de incompetência absoluta, do qual resulta a nulidade do mesmo, nos termos do art.º 133 nº2 alínea b) do CPA.

3. Em contra-alegações, o contra-interessado Sisífo, SA (1º Réus) concluiu, defendendo-se por excepção, nos seguintes termos:
- O tribunal é incompetente em razão da matéria, para conhecer os pedidos formulados contra a presidência do Conselho de Ministros, cujo conhecimento compete ao STA – Secção do Contencioso Administrativo, nos termos do art. 24º e 44º/1 ETAF, bem como dos pedidos cumulados com eles, sendo competente o referido tribunal, nos termos do art. 21º/1 CPTA.
- O tribunal é incompetente em razão da matéria, incompetência que é de conhecimento oficioso, pelo que o processo deverá ser remetido para o STA.


Em defesa por impugnação alegam:
- A Autora não tem razão quanto aos limites, pois consultada a lista de sítios do Plano Sectorial da Rede Natura 2000 (doc.1) que define os limites desta, na zona da Ribeira do Verde Gaio e comparando-a com a zona de implantação do projecto, verifica-se que nenhuma das torres está implantada dentro dos limites da Rede Natura.
- A proximidade das torres não determina a alteração da qualificação da zona como sensível, para efeitos de determinação da obrigatoriedade de AIA, nos termos do n.º 2 do art.º 1º do DL 69/2000, pelo que estando em zona não sensível e sendo o número de torres inferior a 20, não é necessária a AIA.
- Ficam assim impugnados os arts. 9º, 10º e 11º assim como os 22º, 23º, 24º, 25º e 26º da P.I.
- Só se o número de torres implantado na zona protegida fosse igual ou superior a 10 é que se tornaria necessária tal avaliação. Ora isso manifestamente não sucede.
- Não há lugar a AIA, nos termos do art. 3º/1 do Decreto-Lei 69/2003.
- O pedido de qualificação do projecto como PIN foi formulado pelos interessados (doc. 2), ao abrigo do art. 4º/1 do Decreto-Regulamentar n.º 8/2005, na sua realização e concretização e foi apreciado e obteve deferimento pela entidade competente – a CAA-PIN (doc. 3).
- O projecto foi considerado PIN+ pelo governo, através de resolução do Conselho de Ministros (doc. 5) e foi dispensada a Avaliação de Impacto Ambiental (art. 6º/5 f do Decreto-Lei 285/2007 de 17 de Agosto).
- O Conselho de Ministros tem competência para deliberar sobre todos os assuntos que sejam da competência singular de qualquer ministério, pois quem pode o mais pode o menos e na deliberação tiveram intervenção todos os ministros que, nos termos da lei, deveriam aprovar o projecto e dispensar a AIA.
- É desprovido de razão o que aponta a Autora em 14º, 15º, 16º pois, segundo boa doutrina, na qual se inclui o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva, não deve ser operada a separação entre princípio da prevenção e princípio da precaução.
- A autonomização do princípio da precaução, no sentido em que a defende a Autora, reconduziria à máxima de «in dubio pro natura» e implicaria para quem quisesse iniciar uma actividade a prova de que esta não causará qualquer lesão ambiental.

- A licença foi passada e emitida pelo Presidente da Câmara, o qual tinha competência delegada para o efeito, como se demonstra pela deliberação da Câmara Municipal de 23/2/2004 (cfr. doc. 6). Esta deliberação é legal porquanto, ao contrário do que afirma a Autora a delegação deste tipo de competências por parte da Câmara Municipal, no seu Presidente, está prevista e é consentida pelo art.º 65º n.º 1 da Lei n.º 169/99.
- Não há lugar à audiência de interessados, nos termos do art. 103º/1 c) CPA.
- De acordo com o mesmo art., houve lugar a consulta pública.

Quanto à posição dos 2º Réus (Presidente da Câmara), defendem-se alegando:
- A construção de um parque eólico não viola o princípio da prevenção (art. 66º/2 a) da CRP conjugado com o art. 3º a) da LBA), visto que as qualidades de vida não são alteradas de forma negativa pela construção do mesmo, na medida em que se verifica uma conservação da natureza (art. 5º/2 f) da LBA) e do ambiente ( art. 5º/2 a) da LBA);
- O Plano de Pormenor do Monte dos Vendavais previa uma instalação de um parque eólico com as características pretendidas pela Sísifo, S.A., tendo sido submetido a AIA, como determina o art. 1º/1/2 do DL 69/2000, conjugado com o art. 30º da LBA.
- A legalidade do acto de emissão do Alvará não fica prejudicada visto que se baseia em AIA constante do Plano de Pormenor.
- Quanto à competência para a emissão de Alvará, não é de aplicar a lei geral referida pelo A. no artigo 40º da douta P.I., mas sim a lei especial (DL 555/99, art. 75º), sendo desta forma da competência do Presidente da Câmara e não da Câmara Municipal;
- O Monte dos Vendavais, local onde será instalado o parque eólico, não consta da cartografia determinada pela Rede Natura 2000, conforme cartografia que se junta e dá por reproduzido o seu conteúdo no Documento 3.
- Dificilmente se poderá enquadrar a construção de um parque eólico no âmbito do art. 21º da LBA como factor de poluição ambiental e de degradação do território, antes pelo contrário, as energias renováveis são uma forma de proteger o ambiente, evitando a utilização de recursos escassos, e promovendo o aproveitamento de recursos inesgotáveis, como o vento.
- Em resposta ao artigo 53º da douta P.I., impõe-se dizer que o procedimento da AIA não se trata de um acto administrativo (art. 120º do CPA) mas sim de um procedimento administrativo, logo, não se pode pedir a prática do acto devido (art. 66/1 do CPTA).

Quanto à posição do MP, fundamenta-se nos seguintes dados:
- A área do Monte dos Vendavais encontra-se integrada numa área da Rede Natura 2000, sendo, por isso, considerada Zona de Protecção Especial;
- Por falta de fundamentação, deve ser declarada anulada a decisão que dispensa o projecto em causa de AIA.
- É válida a classificação do projecto como PIN +;
- Não é necessária a emissão de licença ambiental, e quanto ao alvará, encontra-se devidamente regularizado;
- Não existe violação do mencionado princípio da prevenção (sentido amplo), na medida em que prevalecem outros interesses e impera o desenvolvimento sustentável;
- Não há certezas quanto a realização da referida consulta pública.

Analisemos cada uma das questões por si

Quanto à competência do tribunal:
O tribunal Administrativo e Fiscal de Vilar Brisa do Mar considera-se competente para conhecer do pedido em causa, nos termos dos artigos 4º/1 a), 6º/3, 40º/3 e 44º/1, todos da ETAF, bem como dos pedidos com ele cumulados, de acordo com o disposto nos artigos 4º/1 a), 4º/2 a) e c) e 47º/4 CPTA.

Rede Natura
De acordo com o apontado pelo MP, tendo em conta a actualização da Rede Natura 2000 em 2008, considera-se que o Parque eólico se localiza numa zona de protecção especial de Rede Natura 2000, tal como consta do anexo 1 e 2 do D.L. 69/2003 e do art.3º/1.

Classificação do Projecto como PIN +
A legitimidade para fazer o pedido de qualificação de um projecto como PIN+ tem de pertencer aos interessados, de acordo com o artigo 4º/1 do Decreto Regulamentar 2005.
O pedido tem de ser feito à CAA-PIN, de acordo com o artigo 2º/2 do D.L. 285/2007, de 17 de Agosto, para ser aprovado e remetido ao Governo, para que os ministros competentes decidam sobre a sua validade e qualificação.
De facto, a 2ª RR apresentou documento comprovativo da apresentação do pedido de classificação do projecto como PIN+, entregue ao Presidente da Câmara de Vilar Brisa do Mar.
Foi a CAA-PIN que pediu ao Governo para o projecto ser considerado como PIN+ ao abrigo do art.1º/2 do D.L. 174/2008, de 26 de Agosto, conjugado com o art.2º/3, alíneas a) e f) do D.L. 285/2007, de 17 de Agosto.
Quanto à concessão do estatuto de PIN+ ao projecto, feita pelo Governo, por resolução de Conselho de Ministros considera-se ter sido aprovado pelos ministros competentes, conforme o exigido pelo art.6º/1 do D.L. 285/2007, uma vez que, de acordo com o aludido pelo MP, o Conselho de Ministros é composto por todos os ministros existentes.
Conclui-se assim, que não existem irregularidades quanto ao processo de aprovação do projecto como PIN+, pelo que se exclui a hipótese de estarmos perante um vício de incompetência absoluta, nos temos do art.133/2, b) do Código de Procedimento Administrativo, como proposto pela Autora.
A única irregularidade reporta-se à apresentação do requerimento junto do Presidente de Câmara, quando a competência para tal cabe ao CAA-PIN, de acordo com o referido no art.2º/2 do D.L. 285/2007.
Assim, de acordo com o art.135º do CPA, o acto administrativo em causa é anulável, mas uma vez que não foi requerida a anulação do acto, nos termos do 136º/2 CPA, o acto é válido, bem como o projecto PIN+.

Dispensa da AIA
De acordo com o art.1º/1 do D.L. 69/2000, a AIA abrange todos os projectos públicos e privados, susceptíveis de produzir efeitos significativos no ambiente.
Segundo aquele diploma e como o ponto 3, alínea i) do seu anexo, os parques eólicos com mais de 10 torres sitos em zonas sensíveis estão sujeitos a AIA.
Conclui-se que este projecto estaria sujeito a AIA, uma vez que é composto por 15 torres e localiza-se numa zona sensível uma vez que integra a Rede Natura 2000.
Este projecto está sujeito a AIA, de acordo com o art.1º/3 alínea b), conforme o anexo II, 3,i), do D.L. 69/2000.
Pode haver dispensa, nos termos do art.3º/1 do D.L.69/2000. No entanto, não há prova de existência de uma situação excepcional e devidamente fundamentada, logo não pode haver dispensa de AIA.
Para além disso, não houve formalização do pedido por parte do proponente, pelo que a questão de dispensa nem foi analisada pelo Ministro responsável pela área do ambiente e pelo Ministro da tutela.
E, sendo também de salientar que apesar de ter, efectivamente, existido um Plano de Pormenor do Monte dos Vendavais, que já tinha sido sujeito a uma Avaliação de Impacto Ambiental Estratégica, onde se previa uma instalação do género naquele local, tal como os Réus alegaram na sua contestação, o certo é que esta avaliação ao abrigo do Decreto-Lei 232/2007 de 15 de Junho, não afasta a necessidade de se ter que proceder a uma Avaliação do Impacto Ambiental, apenas devendo esta avaliação ter em consideração os resultados e a declaração ambiental da Avaliação Estratégica do Plano, desde que os mesmos ainda sejam actuais e adequados (artigo 13º nº3 do Decreto-Lei 232/2007).
Assim, conclui-se a favor da Autora, quanto à obrigatoriedade de sujeição do projecto a AIA.

Licença Ambiental e Licença Industrial
A autora afirma que o projecto de instalação de um parque eólico se encontra sujeita a uma licença industrial, e efectivamente, nos termos do art.1º do D.L. 209/2008 de 29 de Outubro, assim como, nos termos do anexo I, secção D, divisão 35, conjugado com os arts.2º alínea a) e 3º /1 do mesmo diploma, a produção de energia encontra-se sujeita a licenciamento industrial.
Contudo, a ré apresentou o documento referente à licença industrial.
Porém, a autora refere ainda a expressão “licença ambiental”, sendo que esta consiste na decisão escrita que visa assegurar a prevenção e o controlo integrados de poluição proveniente das instalações abrangidas pelo D.L. 173/2008 de 26 Agosto (art.2º, alínea i) deste mesmo diploma), constituindo condição necessária de exploração dessas instalações.
Ora, um parque de energia eólica não integra o objecto do diploma, visto que a sua actividade não implicará emissões para o ar, água e solo, nem produzirá resíduos, nem poluição sonora.
Logo, a construção de um parque eólico encontra-se dispensada de uma licença ambiental.
Já quanto ao alvará para o inicio das obras de instalação de um parque eólico, este é um acto administrativo, nos termos do art.120º do CPA, constituído numa decisão de órgão de administração que visa reduzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta, consubstanciando um acto de autorização.
E, assim sendo, a autora alega que o acto deveria ter sido emitido pela Câmara Municipal de Vila Brisa do Mar, referindo para tal o art.64º/5 alínea a) da Lei 169/99 de 18 de Setembro, pelo que a autora considera que a competência não pode ser delegado no Presidente de Câmara Municipal, e portanto, o acto padecerá de incompetência relativa que culminará na anulabilidade (art.135º do CPA).
No entanto, contrapõe a 2ª Ré que é possível uma delegação de competências da Câmara Municipal no seu Presidente, de acordo com o art.65º/1 da já mencionada Lei 169/99, no caso da matéria prevista no art.64º/5 desta lei, o que está correcto, não padecendo, assim, o alvará emitido de qualquer vício.

Princípio da Precaução e da Prevenção
Segundo o melhor entendimento, nomeadamente, o de Vasco Pereira da Silva, não faz sentido autonomizar o Princípio da Precaução. Deve adoptar-se, uma visão ampla do Princípio da Prevenção, plasmado no artigo 66º nº1 a) da CRP e no artigo 3º nº 2 da lei de bases do ambiente. Incluir-se-á no seu conceito todas as situações passíveis de provocar danos actuais ou futuros ao ambiente, independentemente da sua origem.

A Autora alegou no artigo 14º do seu articulado a violação do Princípio da Precaução, enquanto que o primeiro RR alega que a construção do parque eólico não viola o Princípio, pois a qualidade de vida não será afectada de forma negativa, uma vez que irá continuar a observar-se a conservação da natureza e do ambiente, respeitando-se assim os artigos 5º nº2 f) e 5º nº2 a) da Lei de Bases do Ambiente. E, a segunda RR adopta a posição acima referida de Vasco Pereira da Silva.

Consideramos que a construção de parque eólico trará sempre perigos, pois pode sempre provocar danos a espécies que façam daquela zona o seu habitat normal.
Este parque eólico não tem apenas aspectos negativos, ter-se-á em conta a criação de postos de trabalho e todo o investimento para a zona em questão que um investimento desta envergadura acarreta. Assim sendo, e tendo em conta o artigo 66º nº1 da CRP, os potenciais perigos provocados pela construção do parque são superados pelos benefícios que acima foram descritos, tendo em conta o Princípio da Prevenção na sua concepção ampla e o Princípio do Desenvolvimento Sustentável.

A razão está na fundamentação apresentada pelos RR e MP, não dando provimento á fundamentação dada pela AA que alega a violação do Princípio da Precaução.


Da audiência dos interessados
A AA alega que tem de haver audiência dos interessados invocando o artigo 100º do CPA e que não se verifica nenhuma situação de dispensa do artigo 103º CPA. Invoca, ainda, o artigo 8º do CPA para referir que os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito.
A AA alega também o direito á prévia audiência das associações defensoras do ambiente e qualidade de vida quando estejam em causa obras públicas com impacto ambiental, condições económicas e sociais e da vida em geral das populações, de acordo com o artigo 1º nº 2 e com o artigo 2º nº2 da Lei da participação procedimental e acção popular.

O primeiro RR alega que foi cumprida a participação procedimental dos interessados através de acção popular (artigo 1º e artigo 8º da Lei 82/95), não se aplicando a regra geral dos artigos 100º e 103º do CPA.

O segundo RR alega que não houve audiência prevista no artigo 100º do CPA mas, esta também não era necessária, tendo em conta o artigo 103º nº1 c) do CPA, pois, não seria comportável para a Administração Pública proceder á audiência de todos os proprietários dos terrenos circundantes da área de construção do parque eólico. Alega, ainda, que não houve audiência de interessados e que, mesmo que houvesse, tal audiência seria incomportável, dada a quantidade de interessados.

A solução mais adequada era a de proceder-se á consulta pública, o que aconteceu, pois, os Réus juntaram prova documental da publicitação de discussão pública através de edital, conforme podemos constatar se analisarmos o documento 4 constante deste processo.




Pelo exposto, aprovam por unanimidade os Juízes deste Tribunal, composto por 6 Juízes (devido à gravidade da situação), julgar procedente a presente acção, pelo simples facto de ser obrigatória a sujeição deste projecto a Avaliação de Impacto Ambiental, nos termos do art.º1 nº3 alínea b) conforme o anexo II,3,i) do Decreto-Lei 69/2000, na medida em que este parque eólico tem mais de 10 torres (tem 15 torres) e localiza-se numa zona sensível, pois integra a Rede Natura 2000, e visto não haver prova de uma situação “sublinhe-se” excepcional e devidamente fundamentada que poderia, eventualmente, de acordo com o art.º 3 nº1 do Decreto-Lei 69/2000, dispensar o projecto de AIA.




Lisboa, 28 de Maio de 2009

André Marques
Filipa Ferreira
Joana Borges
Liliana Almeida
Rogério Malagueira
Vítor Pereira