Através do Exmo. “Presidente da Junta de Montes dos Vendavais” foi pedido, ao Departamento de Avaliação e Licenciamento Ambiental (arts. 1º c) e 4.º, da Portaria nº 573 – C/2007 de 30 de Abril), um parecer que se debruçasse sobre a necessidade de avaliação de impacte ambiental (doravante AIA) para a instalação de um parque eólico com 15 torres de produção de energia no município de Vilar de Brisa do Mar, no lugar de Montes de Vendavais. Mais, afigura-se premente uma apreciação sobre a consideração do respectivo projecto de PIN + bem como a sua dispensa de AIA nos termos que a seguir se abordam.
Tendo em consideração tal pedido, ao presente parecer importará averiguar, sob uma análise do Direito do Ambiente, da validade da dispensa de avaliação de impacte ambiental e consequências jurídicas decorrentes; neste domínio importa ainda esclarecer o âmbito da figura do PIN + e densificar a matéria referente à licença ambiental.
Então,
§ 1.º
Sendo a APA um serviço central da administração directa do Estado, dotado de autonomia administrativa (art.1º Decreto Regulamentar nº 53/2007 de 27 de Abril) é da sua competência “propor, desenvolver e acompanhar a execução das políticas de ambiente e de desenvolvimento sustentável, nomeadamente no âmbito do combate às alterações climáticas e emissão de poluentes atmosféricos, da avaliação de impacte ambiental, dos resíduos, da prevenção de riscos graves, da prevenção e controlo integrado da poluição e da educação ambiental, assegurando a participação e a informação do público e das organizações não governamentais de ambiente” (art. 13º, nº1 do Decreto – Lei nº 207/2006). Para o cumprimento desta missão, prossegue entre outras, “a atribuição da avaliação de impacte ambiental” (art. 13, nº2 alínea a) do respectivo diploma).
Mais, é também no domínio da competência da avaliação de impacte ambiental, que nos cabe “coordenar e gerir o procedimento de avaliação de impacte ambiental de projectos nos quais a APA desempenha funções de Autoridade de AIA, incluindo, também a análise dos pedidos de dispensa do procedimento de AIA” (art. 4º, nº1, alínea b) da Portaria nº 573 – C/2007).
§ 2.º
Apreciação Geral
A Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) é um instrumento preventivo da política de ambiente e do ordenamento do território que permite assegurar que as prováveis consequências sobre o ambiente de um determinado projecto de investimento sejam analisadas e tomadas em consideração no seu processo de aprovação.
Cumpre enunciar genericamente a marcha do procedimento:
Aplicabilidade do regime jurídico de AIA: Este diploma prevê a possibilidade de dispensa total ou parcial do procedimento de AIA, para qualquer projecto incluído nos Anexos I ou II, a título excepcional e devidamente fundamentado, a qual só poderá ser autorizada por despacho conjunto do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional e do Ministro da tutela. Também está prevista a possibilidade de um projecto não incluído nos Anexos, mas que apresente características especiais, ser sujeito a processo de AIA
Definição do Âmbito: consiste na identificação e selecção das questões ambientais mais significativas que podem ser afectadas pelos potenciais impactes causados pelo projecto e que deverão ser objecto do EIA. A definição do âmbito permite o planeamento do EIA e o estabelecimento dos termos de referência. Embora sendo uma fase facultativa, é de grande importância para a eficácia do processo de AIA. Permite garantir a qualidade do EIA e o envolvimento antecipado das entidades e grupos do público interessado, reduzir o potencial conflito de interesses e facilitar a decisão
Estudo de Impacte Ambiental (EIA): O objectivo do EIA é a caracterização e apresentação técnica de todos os impactes significativos do projecto, sejam negativos ou positivos, e de todas as medidas propostas para evitar, minimizar ou compensar os impactes negativos identificados. A elaboração do EIA, que é da responsabilidade do proponente, deve ocorrer em fases precoces do desenvolvimento do projecto, especialmente nas fases de estudo prévio ou de anteprojecto. Uma das peças fundamentais do EIA é o Resumo Não Técnico (RNT), que consiste num documento síntese do EIA, redigido em linguagem não técnica, assumindo uma importância fundamental no processo de Participação Pública. Na sua redacção deverão ser tidos em consideração os Critérios de Boas Práticas para a Elaboração e Avaliação de Resumos Não Técnicos. O RNT deverá ser apresentado em suporte de papel e suporte informático.
Avaliação: O procedimento de AIA inicia-se com a apresentação pelo proponente de um EIA acompanhado de um estudo prévio, anteprojecto ou projecto à entidade licenciadora ou competente para a autorização. Essa documentação é remetida por essa entidade à respectiva Autoridade de AIA. A avaliação de impacte ambiental é da responsabilidade da Autoridade AIA, que nomeia uma Comissão de Avaliação (CA). Numa primeira fase, designada de conformidade, a CA faz uma apreciação técnica do EIA, também designada por revisão técnica, tem como objectivo garantir que o EIA enquanto documento técnico não apresenta omissões graves, é rigoroso do ponto de vista científico e reflecte o conteúdo da deliberação sobre a definição de âmbito, se esta existir. Passada a fase da conformidade do EIA, a CA procede à avaliação de impacte ambiental do Projecto e elabora um parecer de suporte à decisão
Decisão: O objectivo da fase de Decisão é aprovar ou rejeitar o projecto e, em caso de aprovação, estabelecer as condições da sua concretização. A decisão ambiental sobre a viabilidade do projecto é designada por Declaração de Impacte Ambiental (DIA) e tem carácter vinculativo. A DIA pode ser favorável, favorável condicionada ou desfavorável.
· Pós – Avaliação: A Pós-Avaliação visa assegurar que os termos e condições de aprovação de um projecto são efectivamente cumpridos. Quando o procedimento de AIA ocorre em fase de Estudo Prévio ou Anteprojecto, a pós-avaliação corresponde à verificação de conformidade do projecto de execução com a DIA (RECAPE). A pós - avaliação compreende ainda as actividades de Monitorização e Auditoria. Estas actividades ocorrem após a emissão da DIA favorável ou condicionalmente favorável sobre o projecto de execução e ocorrem durante as fases de construção, operação e desactivação do projecto. Compete à Autoridade de AIA a determinação do âmbito e a realização de Auditorias para verificação da conformidade do projecto com a DIA e a exactidão das informações prestadas nos relatórios de monitorização. Durante a Pós-Avaliação, os cidadãos, organizações e entidades interessadas podem participar no processo através da apresentação por escrito à Autoridade de AIA informação objectiva que demonstre a ocorrência de impactes negativos causados pelo projecto.
§ 2.1º
Aplicação
A sua aplicação compreende:
- A preparação de um Estudo de Impacte Ambiental (EIA), da responsabilidade do proponente;
- A condução de um processo administrativo - o processo de AIA propriamente dito - da responsabilidade do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR) através das Autoridades de AIA: Agência Portuguesa de Ambiente (APA)- Autoridade nacional de AIA; Comissões de Coordenação do Desenvolvimento Regional (CCDR) do Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve.
Este processo inclui, obrigatoriamente, uma componente de participação pública, que assume uma particular relevância em todo o processo, sendo da responsabilidade de cada uma das Autoridades de AIA.
§ 2.2º
Objectivo da AIA
As implicações ambientais são encaradas de uma forma global, contemplando os efeitos físicos, biológicos e socio-económicos, de modo a que a decisão final se baseie numa avaliação sistemática integrada.
§ 3.º
Apreciação Específica
Estão sujeitos a processo de AIA os projectos incluídos nos Anexos I e II do Decreto - Lei n. 197/2005.
Ao abrigo do art. 1º, nº3 alínea b) do Decreto – Lei nº 197/2000, estão sujeitos a AIA, os projectos tipificados no anexo II.
Ora, a construção de um parque eólico com 15 torres de produção de energia integra o respectivo anexo na sua alínea i), como tal, afigura-se obrigatória a sujeição a AIA. Mais, à luz do mesmo artigo, no seu nº5 os “projectos que em função da sua localização sejam considerados (…) como susceptíveis de provocar um impacte significativo no ambiente, tendo em conta os critérios estabelecidos no Anexo V”.
Deste modo, tendo em conta as características do terreno (vide § 4.º) e a sua coincidência com uma “área sensível” em termos ambientais, fica abrangido pelo decreto-lei acima referido, nomeadamente no nº 2 alínea e) do Anexo V.
§ 4.º
Rede Natura 2000
É uma rede ecológica de âmbito europeu cuja preocupação é a protecção dos habitats naturais, da fauna e da flora selvagem constituindo, deste modo, um instrumento fundamental da política europeia de defesa da biodiversidade. Abarca os sítios estabelecidos com base nas Directivas Habitats (directiva nº 92/43/CEE, do Conselho de 21 de Maio), as áreas classificadas como Zonas Especiais de Conservação (ZEC) e áreas classificadas como Zonas de Protecção criadas ao abrigo da Directiva Aves (directiva nº 79/409/CEE, do Conselho de 24 de Abril).
Tem como principal objectivo o desenvolvimento sustentável, tendo por base finalidades de conservação a longo prazo dos recursos naturais sem sacrificar as exigências de desenvolvimento económico das gerações presentes. O seu regime jurídico está plasmado no Decreto-Lei nº 140/99 de 24 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº49/2005.
Cumpre referir para o presente caso, que as ZPE (“área de importância comunitária no território nacional em que são aplicadas as medidas necessárias para a manutenção ou restabelecimento do estado de conservação das populações de aves selvagens inscritas no Anexo A-I e dos seus habitats, bem como das espécies de aves migratórias não referidas neste anexo e cuja ocorrência no território nacional seja regulado”, art.3, nº1, alínea o) estão sujeitas a um conjunto de proibições, restrições, limitações e condicionamentos ao seu uso e ocupação, com vista à conservação dos habitats naturais e dos habitats de espécies nela existentes. Assim, de acordo com o art. 10º, nº 1 do referido Decreto-Lei, “a sujeição (…) dos projectos não directamente relacionados com a gestão (…) de uma ZPE e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar essa zona de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outras acções, planos ou projectos, devem ser objecto de avaliação de incidências ambientais no que se refere aos objectivos de conservação da referida zona”. O artigo impõe ainda no seu nº2 alínea b), que esta avaliação de incidências ambientais segue a forma do procedimento de AIA quando “ para assegurar a efectiva execução dos objectivos visados pelo número anterior, o referido procedimento seja aplicável nos termos do nº3 do art. 1º do Decreto-Lei nº 197/2005 de 3 de Maio”.
É, por conseguinte, uma zona onde terá que existir cuidado redobrado na introdução de alterações, concretamente de projectos do tipo de que é objecto do presente caso. O que só vem reiterar a obrigatoriedade da AIA.
§ 5.º
PIN +
Considerando a apresentação do pedido para que o projecto fosse considerado PIN +, importa ter presente que este último surgiu como uma resposta a “sucessivos diagnósticos da economia portuguesa que têm identificado como causas de menor grau de desenvolvimento um conjunto de “custos de contexto”. Como tal, o Governo considerou ser “essencial promover a simplificação da legislação e dos procedimentos em áreas centrais à actividade das empresas, bem como desenvolver práticas de avaliação sistemática do seu impacto” como forma de acelerar o desenvolvimento económico e de aumentar o emprego. Neste sentido, o Governo tem vindo a adoptar numerosas iniciativas de combate à burocracia tendo em vista o ambiente mais favorável para os negócios e para as actividades das empresas.
O Decreto-Lei nº 285/2007 de 17 de Agosto estabelece o regime jurídico de potencial interesse nacional classificados como PIN + com vista à celeridade de classificação de projectos de potencial interesse nacional com importância estratégica (PIN+).
A sua classificação cabe, conforme o art. 2º, nº1 aos Ministros competentes em razão da matéria através de despacho conjunto nos termos do disposto do nº1 do art. 6º. Este, refere ainda no nº5, alínea f), que o supra mencionado despacho deverá conter, quando aplicável, a eventual dispensa do procedimento de AIA, nos termos previsto na lei.
§ 6.º
Dispensa do Procedimento de AIA
A iniciativa do procedimento cabe aos proponentes, mediante requerimento devidamente fundamentado, no qual se descreva o projecto e se indique os seus principais efeitos do ambiente (art. 3º nº2). A decisão acerca da dispensa cabe ao Ministro do Ambiente e ao Ministro da Tutela, na sequência de parecer da autoridade administrativa licenciadora e da “autoridade da AIA”, podendo o seu conteúdo ser, em caso de deferimento, de dispensa total ou parcial da avaliação ambiental (vide o art. 3º, números 3, 4 e 7).
Impunha-se ainda uma comunicação, à Comissão Europeia nos termos do artigo 3.º, n.º 8 do regime da AIA, fase não dispensada pelo procedimento específico previsto no artigo 18 para projectos PIN +, o que não foi observado.
Quanto a nós, os problemas que se levantam neste domínio são dois:
a) A não densificação do conceito de excepcionalidade, ou seja, a lei não enuncia nem aponta critérios para a verificação de “circunstâncias excepcionais”, conferindo assim à Administração uma “margem de decisão e de apreciação” muito ampla. Seria útil “sem afastar a discricionariedade, proceder a uma mais detalhada identificação das circunstâncias e das condições que poderiam dar lugar à dispensa de procedimento”.
b) A facilidade que com base num requerimento apresentado pelo proponente, ainda que fundamentado, possa dar azo à dispensa de AIA, quando se deveria exigir pelo menos a apresentação de um EIA de forma a permitir melhores condições de tomada de decisão à Administração.
Posto isto, na eventualidade de estarmos na presença de um PIN+, não nos parece razoável admitir a dispensa de AIA, dada a fundamentação claramente insuficiente do proponente.
§ 7.º
Plano Pormenor e Avaliação Ambiental Estratégica
A Avaliação Ambiental Estratégica (“AAE”) é um instrumento de avaliação de impactes a nível estratégico. Tem como objectivo principal incorporar uma serie de valores ambientais no procedimento de tomada de decisão sobre planos e programas, durante a sua elaboração e antes da sua aprovação. Assegura uma visão estratégica e uma perspectiva alargada em relação às questões ambientais através da integração global das considerações biofísicas, económicas, sociais e politicas relevantes que possa estar em causa.
O regime jurídico da AAE resulta do Decreto – Lei nº 232/2007 de 15 de Junho que transpõe a Directiva 2001/42/CE, de 27 de Junho, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, e a Directiva 2003/35/CE de 26 de Maio, relativa à participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente.
Um dos fundamentos invocados para a dispensa de AIA, consistiu no facto do PP ter sido objecto de uma avaliação ambiental.
Contudo, a AAE tem por objectivo fundamental integrar as questões ambientais no processo de decisão estratégica, de uma forma distinta da AIA, que visa essencialmente projectos específicos. As origens da AAE remontam, por uma lado aos inícios das “metodologia s de gestão de recursos naturais” no âmbito das AIA e, por outro lado, “aos métodos de análise de políticas e técnicas de avaliação”. Ao nível internacional, a AAE tende a ser vista como uma extensão da AIA no domínio do planeamento estratégico, aplicada nas fases iniciais da definição de políticas e programas.
Em comparação com a AIA, que tem um carácter tipicamente regulador, com passos claramente definidos, a AAE é por natureza mais aberta, consultiva e interactiva. Em termos gerais, “não implica uma recolha de dados e de modelação sofisticada e dispendiosa”. O importante é o resultado final da análise que consiste “numa cooperação interinstitucional e na participação pública sendo ambas determinantes fundamentais para o seu sucesso”.
A aplicação do Decreto- Lei nº 232/2007 aos instrumentos de gestão territorial está enquadrada pelo Decreto- Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 316/2007 de 19 de Setembro.
Neles se incluem:
I. Planos de nível nacional
II. Planos de nível regional
III. Planos de nível municipal
§ 7.1º
Intervenção da APA (AAE)
A APA acompanha os Planos de Nível Nacional e Planos Regionais de Ordenamento do Território.
Quanto aos PMOT – PDM, PU e PP -, tem sido entendimento da APA que a vocação local destes instrumentos de gestão territorial exige uma ponderação dos interesses ambientais também com uma incidência muito particular na área de intervenção em causa, pelo que a entidade melhor vocacionada para os acompanhar no âmbito da AAE, em virtude das suas atribuição regionais é a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional (“CCDR”) com jurisdição na área respectiva, possuindo valências técnicas adequadas, quer na área do desenvolvimento, quer do ordenamento/planeamento e do ambiente.
Concluímos assim, que não se considerou necessário convocar a APA para o acompanhamento da elaboração relativa ao PP.
§8.º
Licença Ambiental
Foi também referido no caso objecto deste parecer a possibilidade de ser concedida uma licença ambiental. Esta figura vem prevista no Decreto-Lei nº194/2000, e tem como objectivo o controlo integrado da poluição, mediante a prevenção ou limitação de emissões para o ar, água, solos, assim como a gestão de resíduos.
Verificamos que, no âmbito de aplicação do presente diploma, não está abrangida a instalação de parques eólicos, o que resulta da conjugação do artº3 nº1 e Anexo I do referido diploma.
Conclusões
I. A actuação da Câmara Municipal de Vilar de Brisa do Mar e da Sísifo, S.A põe no nosso entendimento, em causa o princípio da prevenção na medida em que este tem como finalidade evitar lesões do meio ambiente, o que corresponde à capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, aptas a pôr em risco os componentes ambientais, nomeadamente à tomada de medidas destinadas a evitar a produção e efeitos danosos para o ambiente (art. 66º, CRP).
II. A AIA seria um mecanismo de prevenção necessário para evitar as possíveis lesões do ambiente, na medida em que poderia dar uma resposta sobre a viabilidade ou não do projecto em causa.
III. E uma vez requerida a AIA, é preciso ter presente que a decisão da mesma é um acto administrativo, logo produz efeitos jurídicos individuais e concretos (art. 120º, CPA). E sendo lesivo de direitos dos particulares é recorrível nos termos do art. 268º, nº 4 da CRP
IV. Como supra referido, tratando-se de zonas com especificidades (ZPE), não foi respeitado o limite de dez torres previsto na alínea i) do nº3 do anexo II do DL. 197/2005 de 8 de Novembro. Consideramos por isso, a obrigação de sujeição a avaliação de impacto ambiental obrigatória.
V. No tocante ao PIN+ foi preterido o despacho conjunto que determina a classificação como PIN+ (art. 6º nº1 do D.L 285/2007).Em consequência, deve ser indeferida a dispensa de avaliação de impacto ambiental permitida pelo mesmo Diploma.
VI. Da competência do Conselho de Ministros resultante do art. 200º/1 CRP, não lhe compete a emissão de acto administrativo de dispensa de Avaliação de Impacto Ambiental, excepto quando outra lei lhe atribua essa competência, o que não acontece neste caso.Assim sendo, a emissão acima referida é estranha às atribuições do Conselho de Ministros, padecendo, portanto, o acto do vício de incompetência absoluta, da qual resulta a nulidade do mesmo, de acordo com o disposto no art. 133º/2/b) do CPA.
